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董传军:PPP——产权市场的新机遇

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为推进经济结构战略性调整,加强薄弱环节建设,促进经济持续健康发展,充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用,201411月,国务院下发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔201460号),提出了建立健全政府和社会资本合作机制(Public-Private Partnership,公共私营合作制)(以下简称“PPP”)。随后,财政部相继出台了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014113号)(以下简称“《操作指南》”)、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等一系列文件,一大批PPP项目如雨后春笋般在全国各地公布并组织采购实施。据财政部相关部门发布的消息,20159月,财政部公布的第二批共206PPP示范项目名单,总投资额6588.64亿元,项目数量是第一批项目的7倍,总投资额是第一批项目的4倍。同年12月,国家发改委公布第二批共1488个推介的PPP项目,预计总投资额2.26万亿元,数量和金额分别比第一批项目高42.9%13.9%。截至目前推出的PPP项目之和超过3100个,总投资额近6万亿元。那么,PPP项目的迅猛推出能为产权市场带来哪些新的机遇呢?

 

1  PPP与产权市场的关系

PPP项目操作流程按照《操作指南》大体分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段,共计十九个步骤,包括项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证、管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核、资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署、项目公司设立、融资管理、绩效检测与支付、中期评估、移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价。PPP项目组织实施的主要依据为《中华人民共和国政府采购法》及相关法律法规。从操作流程及法律依据看,似乎与产权市场没有任何关系,但如果认真分析即会发现PPP与产权市场的关系相当紧密。

首先,PPP是一种资本的合作模式,而产权市场是一个以资本交易为主要对象的市场。《操作指南》第二十三条规定,社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。大量PPP项目公司的设立,一方面为产权市场提供了潜在的交易资源,另一方面在项目公司的设立过程中如涉及国有资本增资事项,按照相关规定需要通过产权市场办理相关手续。

其次,PPP是一种创新投融资机制,而目前已经成熟的产权市场集聚了大量的社会资本,是一个理想的社会资本投融资平台。《操作指南》第二十四条提出项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。而产权市场为这种投融资机制实现提供了大量潜在的融资对象,可以根据融资经验,设计合理优化的融资方案。

再次,产权市场是PPP项目国有资本退出的必经之路。《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确指出,政府要与投资者明确PPP项目的退出路径,保障项目持续稳定运行。项目合作结束后,政府应组织做好接管工作,妥善处理投资回收、资产处理等事宜。按照《企业国有产权转让管理暂行办法》(国务院国资委、财政部令第3号)要求,国有资本退出必须通过产权市场公开进行。

 

2  PPP是产权市场的新机遇

通过上述分析可以看出,PPP与产权市场的关系十分密切,大量PPP项目的计划实施为产权市场带来了新的机遇。作为产权市场的主体,产权交易机构应主动出击,发挥自身优势积极参与到PPP项目实施的相关环节

    2.1  利用产权市场功能为PPP项目实施方案的编制提供服务

《操作指南》第四条指出,财政部门应本着社会主义市场经济基本原则,以制度创新、合作契约精神,加强与政府相关部门的协调,积极发挥第三方专业机构作用,全面统筹政府和社会资本合作管理工作。而产权交易机构就是最好的第三方专业机构,可以从项目准备阶段入手,在项目架构组建、实施方案编制方面提供服务。

    2.2  利用产权市场为PPP项目寻找符合采购条件的社会资本

PPP项目主要按照政府采购法组织实施,通过政府采购网以公开招标方式寻找社会资本合作对象,而政府采购网集聚的大多是产品和服务供应商,社会资本相对较少。产权市场是资本市场交易平台,集聚了大量社会资本,因此PPP项目组织方可以通过产权市场征集符合采购条件的社会资本,大大提高PPP项目征集社会资本的效率。

    2.3  产权市场可以为PPP项目提供综合专家服务

《操作指南》第十六条规定,评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。数十年的产权交易业务实践为产权交易机构培养了一大批集财务、法律、资产评估于一身的综合专家队伍。因此,产权市场可以为PPP项目提供多项综合专家服务,确保项目顺利实施。

    2.4  产权市场可以在第三方融资方面为PPP项目提供服务

PPP项目执行阶段在项目公司设立后有融资管理需求。产权市场可以利用自己的融资渠道,为项目公司提供多种方式的融资服务,按照相关要求,防止企业债务向政府转移。

    2.5  w88优德娱乐官网交易平台建设为产权市场服务PPP提供了有效途径

20158月为推动政府职能转变,促进w88优德娱乐官网交易阳光操作,推进预防和惩治腐败体系建设。国务院出台了《整合建立统一的w88优德娱乐官网交易平台工作方案》。工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等已纳入统一的w88优德娱乐官网交易平台。国有产权交易和政府采购的整合,为产权市场服务PPP提供了新的融合渠道。

尽管相关部门出台了一系列政策法规来规范PPP项目实施,但在实际操作过程中还存在如实施周期时间长,项目签约率低等问题,许多环节仍需要进一步探索和完善。充分发挥产权市场功能,在为PPP项目实施提供服务的同时,不但提高了PPP项目实施效率,也是产权市场自身发展的良好机遇。■


 


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